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民族地区易地扶贫搬迁:给予型政策与地方性秩序的张力研究 ——基于国家与社会关系的分析视角
2020年05月20日 09:11 来源:《黑龙江民族丛刊》(哈尔滨)2019年第2期 作者:徐欣顺 字号
关键词:就地扶贫失灵/易地扶贫搬迁/国家与社会关系/张力调试

内容摘要:

关键词:就地扶贫失灵/易地扶贫搬迁/国家与社会关系/张力调试

作者简介:

  内容提要:在就地扶贫失灵的情形下,国家权力介入到民族地区的贫困乡村,以系统的公权力体系为保障,开展贫困农户的易地搬迁。从国家与社会关系的角度来看,这一给予型政策的服务举措,重构了贫困农户的生计空间,加速了民族地区的社会变迁,取得了一定成效;但在具体施行过程中,也与民族社会的地方秩序存在着特定张力,即在国家宏观正义与社会微观正义、国家现代理性与社会传统观念、国家规划期限与社会适应过程之间存在着一定的分殊性,而诸多问题就隐匿在这些分殊关系的张力之中。因此,为了更好实现集体行动的脱贫初衷,就需要通过信息沟通完善、城乡统筹推动及公共服务跟进来调试和缓解潜在的张力。

  关 键 词:就地扶贫失灵/易地扶贫搬迁/国家与社会关系/张力调试

  项目基金:2018年中央民族大学博士研究生自主科研项目“民族地区易地扶贫搬迁后续推进相关问题研究”(181086);中央民族大学2018-2019年度科研创新团队计划项目“我国社会主要矛盾变化背景下各民族共同繁荣发展理论与实践研究”(2018CXTD01)的阶段性成果。

  改革开放后,党和国家调整工作重心,在发展经济的同时开展扶贫开发,近40年的时间里取得巨大成就,据国家统计局2018年统计“农村贫困人口减少7.4亿人,生存和温饱问题基本得到解决”。与此同时,在全面建成小康社会的美好蓝图规划下,乡村扶贫事业仍显艰巨,根据国务院印发的《“十三五”脱贫攻坚规划》,我国依旧存在“5630万农村建档立卡贫困人口”[1],相较于此前致力于解决生存和温饱问题而言,这种以建档立卡、数字下乡为特征[2]的精准扶贫工程,更多地致力于贫困人口的生计改善及其持续性问题。为此,党和国家进一步布局了“***批”的行动方案,其中,“易地搬迁脱贫一批”是这一布局中“见效快、返贫率低、可持续发展后劲强”的支柱性工程[3],力图在5年规划中完成“近1000万建档立卡贫困人口”的扶贫搬迁[4]。应当说,这一举措,无论是从社会变迁速度、农户改善程度来说,还是就国家投入力度和政府落实难度而言,都是一个价值与挑战并存的工程。

  一、问题的提出与分析视角

  事实上,易地搬迁并不是一个新近的扶贫举措,能够全国性的推广,也是基于长达30余年的试点实践。有学者指出,易地扶贫搬迁“研究在总体上存在数量较少、分类不明确、理论和实证研究较少、实践报道较多等特点”[5]。的确,前期研究中,报道、总结、年鉴类文献占据相当大的比重,学理介入尚不充分,但也能够看到的是,这些文献中也有一定比重的学术文章,它们作出了非常重要的基础贡献,较为全面地提供了易地扶贫搬迁的知识图景。而且,还出现了可持续生计、新经济移民、空间分析、生态移民、政策-资本等较为宽泛的理论架构[6]。从某种程度上讲,这些研究共同面临一个核心问题,即如何借助搬迁的集体行动来实现生活改善及其可持续的扶贫初衷,在具体分析中,又进一步化解为上述一系列的子问题。本文同样着力于上述核心问题,尝试从国家与社会关系的视角,来认知、阐释和分析易地扶贫搬迁政策的应然旨趣与实地操作间的张力问题,以拓展该议题的理论纵深度。

  国家与社会关系的分析视角,在美国学者魏昂德看来,“本质上是对政治权威的研究”[7]。的确,任何国家政策能够在社会层面普遍贯彻落实,背后都离不开权威的运作逻辑。当然,这并不意味着一个与社会分离的国家自主性以及权威的单向性贯彻,就如埃文斯所强调的,国家嵌于社会之中,只有嵌入性和自主性同在,国家才能发展[8]。我国学者在研究中也指出,在“经历了社会中心论和国家中心论之后”“国家与社会良性互动的观点”为大部分学者所共同接受,因为,这一分析角度能够帮助我们“深入理解转型皇冠滚球app的政治发展”[9]。就当下转型时代的易地扶贫搬迁而言,这一分析框架的有效性、合理性与可行性表现在几个方面:首先,农户的易地搬迁行为,本身就与国家权力的介入直接相关,是农户自身或主动参与或被动卷入到国家治理现代化中的表现,这就使得搬迁行动过程中蕴含着权威的构建、运行和乡村社会的回应;其次,既有研究中已经关涉到两者间的互动,比如对国家政策与农户需求契合度的研究[10],但在聚焦性上并不尽然,对互动关系的深入分析仍显阙如;最后,结合课题组在民族地区M县的易地搬迁调研来看,国家与社会之间的互动逻辑与张力表现得较为清晰。

  正是上述理由,促使本文采用国家与社会关系的分析视角,去理解易地扶贫搬迁在应然愿景与实然所是间的张力问题。在这里,国家所涉及的是公权力主体,上至国家顶层权力意志,下至县域权力体系以及基层权力末梢,在一定程度上,就等同于不同层级上的政府机构及构成人员。相较于公权性的国家与政府,社会则主要是指基层社会,包括了县域层面的城乡社会,并突出地表现为拥有格尔茨所谓之“地方知识”[11]的民族社会。具体到本文的分析中,除了吸纳相同主题研究学者的既有成果外,社会侧重于少数民族地区的传统村寨社会以及扎根这一社会的行为模式。

  

  图1 调研地M县简图(课题组自绘)

  2018年8月,课题组成员于贵州省少数民族聚居的M县开展为期十多天的实地考察,重点调研了该县X镇三个需要整体搬迁的自然寨和县府A镇的两个搬迁安置点。总体看来,如图1所示,M县易地扶贫搬迁,指的就是农户从地方乡镇(此次调研的X镇)的贫困自然寨搬迁到县府所在的A镇安置小区。

  二、就地扶贫失灵、国家权力介入与易地搬迁

  从空间分布来看,我国贫困地区与民族地区存在相当大的重合,“全国14个集中连片特困地区中,有11个在民族地区”[12],这表明了民族地区扶贫的紧迫性。与此同时,随着国家扶贫开发的持续开展,尚存的贫困问题,往往具有民族地区基层社会自身所难以解决的失灵性困境,也即难以就地改善。因此,就需要国家权力的有效介入,方能缓解贫困难题,而这种权力介入式扶贫,也依其规划意志而深刻影响民族地区的社会面貌。

  (一)国家介入民族地区的前提:就地扶贫的失灵现象

  在国家政策的规范表述中,易地扶贫搬迁是旨在“从根本上解决居住在‘一方水土养不起一方人’地区贫困人口的脱贫发展问题”[13],“一方水土养不起一方人”,除了在空间分析意义上表述为一种空间资本的匮乏外,还可以从社会分析的角度理解为一种就地扶贫失灵的社会现象。理解就地扶贫失灵的关键就在于,特定乡村社会本身的发展潜力,因由多重原因难以持续供给村民生计生活的改善,从而形成一种即使持续输入扶贫资源①仍难以彻底改变社会面貌的困境。这就不难理解一些学者对这一困境的感叹。

  在就地扶贫失灵中,多少会有市场失灵的影子,因为,贫困生发的一个重要原因就是市场分配机制所形成的贫富两极分化[14]。这在宏观层面可以看到,但如果具体到少数民族贫困地区较为微观的基层社会内部,外在的市场性影响因素就要让位于人文地理因素。这是因为,无论是从地理环境、生存条件还是就社会经济发展潜力而言,民族地区多位于自然社会环境较为特殊的地带,从而具有发展的屏障性与滞后性。根据皇冠滚球app科学院测度的贫困空间分布图[15],少数民族贫困人口主要集中于胡焕庸一线两端的丘陵山区以及高原和边疆地带,这些区域地形崎岖复杂、生态环境脆弱、自然灾害较多,加之通讯设备不完善,又与交通主干道与经济发展中心都有一定的空间距离,从而形成了一种地理空间与社会空间重合上的闭塞状态。与此同时,这些区域的人口增速相对较快,人力资本与文化水平的提升则相对较慢,从而造成发展洼地与扶贫资源需求的持续提升,进而形成就地扶贫的失灵现象。

  以课题组考察的M县为例,这里地处云贵高原向湘西丘陵的过渡地带,位于武陵山贫困片区的南侧,是一个典型的农业大县。如图1所示,该县在交通布局上呈现出三纵一横的特征,也即由一条纵向的高铁线(贵州省县县通高铁的成就)、两条纵向的国道线以及一条横向的省道线构成,四线均未穿过的其中一个镇就是X镇。这里坐落着该县的最高峰,因为地势高的缘故,X镇也被称为M县的“青藏高原”,仅有一条狭窄的县道通向镇外,由于地势崎岖不平,发卡式的县道盘旋于山间,雨季滑坡造成的公路护栏破坏清晰可见。在通讯基础设施方面,课题组到访的3个偏远自然寨都比较差,其中一个自然寨至今仍然是没有手机、电视和网络信号的通讯三无村寨。而且,这些自然寨的生育率普遍较高,一家生育4个小孩是普遍现象。尽管前期政府也采取了诸多扶贫举措,但在访谈中问及近40年的村寨变化时,一位曾担任教职的中年大叔直言没有什么太大变化,这说明村寨社会生活并未发生实质性的转变。因此,总的说来,X镇的人文地理环境成为就地扶贫的重要屏障,并呈现出就地扶贫的失灵现象。

  (二)国家介入的权力保障:移民局为轴心的行动体系

  区域性的屏障与困境,需要超越区域的力量进行宏观调控。面对就地扶贫失灵现象,国家采取权力介入的方式展开扶贫治理。这种介入,不仅包括中央与各省专项资金的下放给予,也包括基层权力网络对上的迅速回应、搭建与组合。对易地扶贫搬迁而言,权力意志的顶层设计落实到权力行动的县域基层,就十分突出地表现为快速形成一套保障扶贫搬迁的权力网络。如图2所示,以X镇为例,这是一套以县移民局为轴心的权力保障体系,该镇易地扶贫搬迁的主体工作是由M县的水库和扶贫生态移民局负责,其主要职责就是要明确搬迁对象、搬迁补助、分配安置点、指导旧房的拆除复垦以及新房的装修补助。其中,依照贵州省易地扶贫搬迁精神,对于“贫困发生率50%以上,50户以下村寨及深度贫困村”[16],无论建档立卡与否,都列入搬迁范围内,只是在搬迁补助上,稍有区别,也即立卡农户人均搬迁补助多8000元左右。

  

  图2 M县易地扶贫搬迁涉及的权力体系(课题组自绘)

  除了M县移民局的主体权责外,县国土局、农业局、公安局、就业局、教科局、合医局、民政局、总工会、社保局和林业局等其他部门,也在各自负责的职权范围内辅助实现易地搬迁的相关内容。就比较重要的宅基地、承包地、就医、就学和就业而言,县国土局要确保宅基地复垦复绿后的土地承包经营权、使用权仍旧归属原使用农户;县农业局要确保搬迁农户的原有土地承包关系、承包权益、政府各项惠农补贴和政策待遇保持不变;县合医局则确认搬迁农户的参合情况,农户可以自愿选择参合地,从而不会影响其医疗保障享受问题;县教科局则要保障搬迁农户的子女能够就近入学,并对建档立卡贫困户继续提供教育扶贫资助;县就业局则负责搬迁农户的技能培训、就业推荐和创业补贴服务②。

  可以说,在易地扶贫搬迁方面,县域基层在政策施行进程中快速组建的上述权力关系网络,是国家顶层意志得以落实的行动保障。在此之前,农户自发搬迁中可能遇到的户籍、土地、教育、医保等问题,尚需主动前往公权力各部门协商,在具体行动路径中甚至还要承担一定的时间与物质成本。新政策的实施,则在一定程度上缓解了农户困境,基层政府各部门也由被动性的回应转向了主动性的服务,从而在县域权力体系的全盘考虑上提供全面保障。

  (三)民族社会的易地搬迁:农户的行动分化与群体分化

  国家权力意志借助基层权力网络介入后,易地搬迁的给予服务型行动就开始施行,对此,具备乡土与地方知识性质的民族社会出现了差异性的回应,这就使得现实行动轨迹并不会完全契合于权力意志的规划路线。以X镇为例,农户的行动主要呈现为下山搬迁与进城搬迁,两种行动又将传统乡村社会分化为固守村寨与外迁县城两类人群,进而重构着M县的城乡群体面貌。

  在易地搬迁政策到来之前,X镇的扶贫工作依然是就地性质的,包括危房改造、抚恤救济等,由于诸多偏远自然寨呈现出普遍贫困的状态,农户们彼此之间的生产生活方式也相对趋同,经济收入尚无悬殊性差别。因此,扶贫政策在变通执行中常常转变为机会轮流的模式,在一些(而非全部)专门针对贫困户的扶贫资源上,有时也会以“认定一家贫困而多家平分资源”的吸纳方式。然而,搬迁扶贫政策的介入使得这些传统吸纳方式失效,搬还是不搬、往哪儿搬都成为农户面临的现实问题。权力的规划路线自然是进城搬迁,即将农户从乡镇偏僻的自然寨搬迁到县城安置小区,这种搬迁与M县的新型城镇化结合在一起,不仅可以得到县域权力网络的支撑,也有国家专项资金的支持,还有现代化的住宅及公共服务配置,因而从现代理性的角度讲,这都不失为一个更好的选择。然而,事实表明,在村民的行动轨迹中,下山比进城的能动性和意愿性都要更高,这里的下山搬迁,是指从深处高山的自然寨下迁到地势缓和的行政村中,从交通特别不便的山上搬到山下的公路两侧。除了有危房改造的政策资助外,这种搬迁不享受易地搬迁专项资金的支持,可算作农户自发优化居所与改善生活的行动,更为具体的表现是“田改寨的沿路模式”,也即在X镇土地确权尚未彻底完成、耕地控管又存在漏洞的前提下,农户将山下行政村公路两侧的稻田改造为宅基地。其中,没有稻田但又想搬迁的农户,甚至出现私下协商的方式完成土地交易。

  搬迁的行动轨迹,实际上反映出了乡村社会的分化。从2016年M县启动易地扶贫搬迁算起,截至课题组实地考察调研(2018年8月),规划中3个确定整体搬迁的自然寨,刚刚完成一半的工作量。也就是说,搬迁名额对X镇而言尚未变成一种稀缺资源,多数农户并未积极响应搬迁政策,可以说是“政策目标群体的参与度较低”[17]。从类型学的角度来讲,这种状态实际上是固守型农户与外迁型农户的分野。当然,固守有固守的原因,外迁有外迁的理由。对于固守型农户而言,由于受到传统观念或行动不便的制约,只能停滞并深陷在既有的生活模式中,无力于跟上现代化的快速变迁。在观念层面,突出地表现为世代居住于此的重土情结以及对山水田地等就地免费资源的过分强调,在我们考察的那个通讯三无村寨,甚至出现对搬迁政策的质疑现象,部分农户认定国家之所以资助搬迁是因为看上了他们祖辈生活所依赖的山水田地。在行动方面,则主要是老弱病独的农户不愿远迁县城,包括他们的子女也在为事事皆须开支的县城生活担忧,因而他们更愿意在能力所及范围内种点田,在此基础上,利用好国家的兜底补贴,过好本有的生活。相比之下,外迁型农户则与外界的联系较为紧密,外出打工、子女就学、嫁娶等都是要考虑的问题,因而,可以借助易地搬迁扶贫的政策契机,实现居住、工作、学习环境、家庭资本的需求性更新,获得更为便捷的交通环境、更为多样的营生方式、更为良好的教育资源和更有优势的未来,从而实现居所生活的更新、转型与优化。

作者简介

姓名:徐欣顺 工作单位:中央民族大学民族学与社会学学院

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