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美国“新门罗主义”拉美政策及面临的挑战
2020年05月21日 09:32 来源:《拉丁美洲研究》2020年第2期 作者:李庆四 邱龙宇 字号

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   内容提要:自特朗普政府上任以来,美国对拉美政策奉行“新门罗主义”,加大了对拉美国家的干预,反映在经济、政治和安全等领域,如鼓噪“美国优先”,大打“贸易牌”“移民牌”,使前任奥巴马政府与古巴关系正常化的努力出现全面倒退,甚至拒绝承认委内瑞拉民选总统马杜罗而另行“任命”一个代理总统瓜伊多等。当今世界处于百年未有之大变局,拉美政治、经济格局也经历着深刻变化。皇冠滚球app、俄罗斯等在拉美的影响力不断增强。“一带一路”倡议在拉美落地生根,深化了中拉政治、经济互信;俄罗斯强硬支持委内瑞拉加剧了美俄博弈,导致美国“后院失火”的可能性增大,迫使特朗普深度调整美国对拉美政策。这一政策调整对美国究竟意味着全球战略扩张还是战略收缩,值得探讨。特朗普的拉美政策不仅会影响美拉关系及美拉双方的发展,也将影响中拉关系的发展。本文尝试对美国“新门罗主义”拉美政策的现状、原因和影响进行分析,并考察其面临的挑战。

   关键词:特朗普政府  新门罗主义  美国优先  美拉关系  美俄博弈  中拉关系

   作者简介:李庆四,皇冠滚球app人民大学国际关系学院教授,博士生导师;邱龙宇,皇冠滚球app人民大学国际关系学院外交学专业2019级博士研究生。

 

  作为地理临近、力量有限的邻居,拉丁美洲自1823年美国“门罗主义”出台以来就被美国认作自家“后院”。1895年克利夫兰总统在解决委内瑞拉—英国边界纠纷中第一次援引门罗主义,1904年罗斯福总统强调美国应该扮演“国际警察”角色,将门罗主义升级为区域霸权原则,塔夫脱总统力推“经济门罗主义”,加强对拉美国家的经济控制。门罗主义旨在不容世界其他列强染指拉美,美拉之间形成了极其不平等的长期而“稳定”的畸形关系。直至冷战期间因苏联强势介入拉美地区,这种情况才发生一些变化,具体表现为一些反美左翼力量相继在一些拉美国家执政。历史上,鉴于美拉悬殊的力量差异,拉美在美国对外政策中并不显得特别重要,门罗主义的推行并未遭遇强烈而有效的抵制,自20世纪80年代开始表现出很强的持续性。无论里根、布什等共和党总统,还是克林顿、奥巴马等民主党总统,尽管采取的战略方式和推进手段略有不同,但其对拉政策都体现在三大领域,即自由贸易、民主治理和安全构建。与以往几届美国政府对拉美关注度有限的政策有所不同,特朗普政府对美国“后院”更加关注,强调美国对美洲的绝对领导,在拉美推行“新门罗主义”政策。

  所谓“新门罗主义”是指特朗普上台以来承袭门罗主义思想,维护“美国的美洲”,强调“美国优先”,以更加直接的政治、经济甚至是军事手段遏制域外大国(主要是皇冠滚球app和俄罗斯)在拉丁美洲扩张影响力的政策思想。与过去不同时期门罗主义概念相比,新门罗主义有四个“新”。其一,美国处于全球战略收缩周期,在拉美出现不再是“一家独大”的新环境,对此2018年年初时任国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)首次提出要重拾门罗主义。其二,皇冠滚球app、俄罗斯取代其他西方资本主义强国成为美国在拉美紧盯的新对象,新门罗主义被俄罗斯视为门罗主义“恶习”的延续,是美国武装干涉拉美寻找合理理由的借口。其三,特朗普政府将采用一揽子新手段,为昭示新门罗主义的勃勃生机,不惜以加剧西半球动荡为代价,阻止拉美国家倒向中俄怀抱。其四,美国在拉美取得政治主导地位的同时,还想发挥更大影响力。总之,特朗普政府新门罗主义政策有着深层次政治、经济原因,包含对既往美国政府拉美政策的继承,也是面对全球和拉美政治经济格局变化的无奈调整。

  一、“新门罗主义”拉美政策的出台

  近年来,拉美左翼政权或因自身治理问题或因外部环境压力而纷纷失势,仅有的几个左翼政权则陷入势单力薄的困境,拉美政治上整体右倾局面再次显现。这为特朗普政府推行新门罗主义、加速调整拉美政策铺平了道路,主要有以下特征。

  (一)改变自由贸易规则,服务“美国优先”

  特朗普上任伊始即开始在拉美地区寻求改变贸易逆差。全球和区域经贸规则的重塑是特朗普政府全球经贸政策的重要内容。据世界银行数据显示,2016年美国与拉美地区的贸易收支存在逆差,其中美国从拉美进口3853.38亿美元,向拉美出口2786.65亿美元。按国别分析发现,如果不考虑墨西哥,美国对拉贸易大致平衡,可见墨西哥是美国对拉美贸易逆差的主要来源国。对此,特朗普政府在《北美自由贸易协定》《美国—智利自由贸易协定》《美国—中美洲—多米尼加自由贸易协定》《美国—秘鲁自由贸易协定》《美国—哥伦比亚贸易促进协定》和《美国—巴拿马贸易促进协定》等众多有关拉美国家的贸易协定中,选取涉及墨西哥的《北美自由贸易协定》展开重新谈判,并达成新的协定即《美墨加协定》(USMCA),调整美墨在乳制品和汽车领域的自由贸易规则,以缩减本国贸易逆差。此外,对墨西哥采取极限施压手法,2019年6月宣布对所有从墨西哥进口的商品实施累进税率政策,以保护美国国内制造业。作为美国最大的拉美陆上邻国和最大的贸易逆差来源国,墨西哥受到了特朗普政府格外的“经贸照顾”。墨西哥是美国的第三大贸易伙伴,美国是墨西哥最大的贸易伙伴。美墨之间紧密的经济联系和墨西哥总统奥夫拉多尔(López Obrador)的忍让态度,并没有阻止特朗普总统将双边贸易纳入“美国优先”的轨道。

  特朗普政府还明确强调“美国优先”,认为拉美国家既然依赖美国经济、贸易,就要对美国做出相应的贡献。“美国优先”意味着美国经济繁荣目标高于促进拉美地区经济发展的目标,并将拉美主要经济体继续锁定在以美国市场和需求为导向的产业链、供应链中低端。2018年拉美主要经济体增长乏力,总体经济增长率仅为0.5%,经济、贸易和产业结构对美国依赖严重。特朗普政府通过针对拉美国家的贸易调查、施压和援助削减,进一步强化了拉美对美国的经贸依赖。特朗普认为美国从美拉经贸活动中获利过少,更坚定地挥舞单边主义“大棒”,威胁对拉美主要经济体巴西和阿根廷的钢铝制品征收25%关税,打压两国相关产业的发展。美国贸易代表处公布的《2018年知识产权保护“301调查”报告》中,阿根廷、智利、哥伦比亚及委内瑞拉被列为重点观察国家,巴西、玻利维亚等10个国家被列为观察国家。同时,特朗普政府逃避应当承担的拉美经济发展责任,大幅减少对拉美地区的经济援助。2018财年和2019财年对拉美经济援助削减1/3以上,2020财年援助预算将减少约29%。

  (二)政治上拉拢右翼围堵左翼,遏制中俄影响力扩大

  特朗普政府巧用政治杠杆,组建右翼盟友体系,维护“美国的美洲”地位,三个案例如下。

  案例一:培植“热带特朗普”博索纳罗执掌巴西。巴西政坛走马灯式换将背后是美国影响力的扩大。2016年美国中央情报局通过与巴西右翼政党共享信息,推动巴西法院就“财政盈余”舞弊案弹劾左翼总统罗塞夫。随后特梅尔的短暂执政也深受美国意图限制。特朗普和博尔顿将博索纳罗视为遏制左翼势力“志同道合”的合作伙伴。博索纳罗以“特朗普风格”而自豪,模仿特朗普的竞选路线,精明地运用社交媒体,甚至大量使用非外交的、政治不正确的、粗俗的言辞。甫一上任,博索纳罗即展现出对委内瑞拉的敌意,试图与美国结盟。

  案例二:策动玻利维亚左翼政权更迭。长期以来玻利维亚是继古巴、委内瑞拉之后拉美左翼的中坚力量。美国通过渗透玻利维亚军方和资助右翼势力,助推了针对左翼总统莫拉莱斯在选举中伪造签名、隐藏服务器技术方案和大规模数据操纵的舞弊指控。玻利维亚军事政变后,在美洲国家组织干预下,右翼领导人阿涅斯(Anez)成功获选,组建新右翼政府。玻利维亚右翼政府迅速投桃报李,2020年年初与古巴断交,暂停与古巴的医疗合作项目,指责古巴骗取玻利维亚资助该项目1.47亿美元中的80%,成为特朗普政府遏制古巴的“急先锋”。

  案例三:力挺哥伦比亚继续作为拉美右翼“桥头堡”。哥伦比亚右翼政府长期执政,一直扮演美国在拉美的“吹鼓手”角色。特朗普政府巩固了哥伦比亚对美国的“政治随从”态势,并通过不断深化双边军事联系与合作,使哥伦比亚成为绞杀委内瑞拉现政权的“前哨”。在美委斗争的关键时期,美国国家安全顾问博尔顿甚至在会议后故意展示笔记本上“5000名美军被派往哥伦比亚”的记录内容,明示哥伦比亚与美国的密切合作,暗示美国随时有武力推翻委内瑞拉现政权的能力和准备。对此,特朗普政府多次极力赞扬哥伦比亚总统杜克(Iván Duque Márquez)的全力支持。

  特朗普政府善用制裁手段,持续打击拉美左翼势力,三个案例如下。

  案例一:围堵委内瑞拉,打出全套组合拳。委内瑞拉成为美国与俄罗斯大国博弈的角力场,特朗普政府对马杜罗政权的持续打击成为重拾门罗主义的标志。(1)实施了范围广、针对性强的金融制裁,将委内瑞拉政府主要收入来源——国有石油公司作为第一批制裁对象。(2)另立委国民议会议长瓜伊多(Juan Guaido)为“总统”,培植代理人。(3)根据《美洲国家间互助条约》,鼓励并支持哥伦比亚对委内瑞拉提供人道主义援助。(4)同时,国会参众两院通过多项对委制裁决议和法案。特朗普政府对委内瑞拉左翼政权的围堵被视为摘取“拉美王冠上的宝石”,此举如果成功,将拉开美国在其“后院”全面恢复经济、政治和军事霸权的序幕,显示特朗普政府欲重整“后院”的决心。

  案例二:加强对古巴封锁禁运,美古关系正常化倒退。特朗普政府利用并重整美国国内政界对美古关系缓和不满的势力,声称“奥巴马政府时期的美古政策是对专制独裁者、暴徒和政治对手的绥靖主义”,再次回归20世纪60年代对古巴贸易禁运的原点。通过制裁孤立古巴,限制美国公民对古巴的旅行和汇款,制裁古巴国有石油公司,切断古巴与委内瑞拉的石油贸易,打击古巴经济,阻止古巴支持委内瑞拉;强化“赫尔姆斯—伯顿法案”(又称《古巴自由与民主声援法案》)实施力度,对经营被没收的古巴财产的人员提起诉讼。对古巴和委内瑞拉的同时遏制显示了特朗普政府对俄罗斯势力在拉美坐大的担忧。

  案例三:施压阿根廷新当选左翼政府,抵消皇冠滚球app影响力。特朗普政府对阿根廷右翼政权情有独钟,并且夹杂私人感情。前右翼总统马克里是特朗普房地产行业的密友,在他任期内阿根廷实现了政治、经济政策全面右转。但是,2019年10月左翼候选人费尔南德斯(Alberto Fernández)击败马克里当选阿根廷总统,引发了特朗普政府对未来美阿合作的担忧。阿根廷近三年来一直面临严重的经济危机,2019年经济增长率为-3.1%,高贫困率和高债务率困扰着阿根廷政府。在面临经济“寒冬”情况下,阿根廷政府更加重视与皇冠滚球app的经贸关系,目前皇冠滚球app已超过美国成为阿根廷第二大贸易伙伴。在中美贸易摩擦时期,阿根廷大豆成功进入皇冠滚球app市场,和巴西大豆一起填补了美国大豆的空缺位置。这些都引起特朗普政府极大不安,多次以“对输美产品提高征税比例”和“贸易调查”为要挟,试探阿左翼政府政策底线。

  与此同时,特朗普政府扩大了关注范围,分化拉美中间摇摆力量。面对皇冠滚球app、俄罗斯在拉美的存在不断加深,特朗普政府认为中美洲和加勒比国家不再是不可动摇的美国势力范围。特朗普政府遂一反常态,高看中美洲和加勒比小国,并许以厚利相拉拢。2019年3月特朗普会见了巴哈马、海地、牙买加和圣卢西亚的领导人,承诺将在贸易和投资方面为这些国家提供帮助。美国的“尊重”自然带有政治条件,上述几国已经批评马杜罗政权或承认瓜伊多为合法领导人。美国对亲近皇冠滚球app、俄罗斯的中美洲和加勒比国家百般施压,撤回驻萨尔瓦多、巴拿马和多米尼加的高级外交官,直接表达对这些国家放弃台湾地区并和皇冠滚球app大陆建立外交关系的不满。尤其是以未来经济援助为筹码向萨尔瓦多新政府施压,阻挠其与皇冠滚球app在基础设施领域的合作,并迫使新总统布克莱(Nayib Bukele)表态重新审视前任政府与皇冠滚球app建交的决定。

 (三)严厉限制移民以维护美国安全,保持一揽子合作

  基于美国在拉美的超强军事实力和政治影响力,特朗普政府将美国安全目标更多锚定在非传统安全领域。

  一是多项举措限制拉美移民。煽动性的反移民言论和严格的移民政策是特朗普获选总统和保障支持率的底牌。特朗普竞选时将墨西哥移民称为“罪犯”“强奸犯”,积极兑现修建“美墨边境墙”的承诺。在应对手法上,一方面大幅减少移民数量,紧盯墨西哥,减少合法移民,打击非法移民;另一方面不断升级移民门槛,2017年取消“抵美儿童暂缓遣返计划”,2018年执行对非法越境的零容忍政策,限制拉美移民在美国边境获得庇护的机会,控制进入美国的陆路渠道。此外,打压中美洲移民源头国家,通过削减经济援助和威胁提高侨汇征税比例,施压危地马拉、萨尔瓦多和洪都拉斯以阻止三国移民前往美国。

  二是合并解决贩毒、犯罪、反恐等新老问题,将严厉打击犯罪与移民问题并轨处理,阻止犯罪集团的跨国移动。特朗普政府加强了美墨边境控制,切断墨西哥高犯罪率影响下跨国犯罪集团在美国的渗透繁衍。与萨尔瓦多、洪都拉斯和危地马拉签订合作协议,允许美国将庇护申请人从第三国转移到上述三国,阻止犯罪分子通过移民庇护进入美国。为实现上述目标,就要斩断“犯罪—移民—贩毒”的内部繁衍链。特朗普政府认为拉美地区帮派暴力浪潮的扩大为毒品进入美国提供了便利,反过来又刺激当地民众通过移民逃离世界上最危险、最暴力的地区。通过“哥伦比亚计划”和“梅里达倡议”分别应对哥伦比亚的可卡因和墨西哥的海洛因等毒品威胁;扩大区域安全合作协议执行范围,通过中美州区域安全倡议、加勒比区域安全倡议阻断毒品从拉美其他区域流入美国。此外,特朗普政府还对拉美穆斯林人口进行重点监视。2013—2015年特立尼达和多巴哥有数百名穆斯林青年参加ISIS组织,被视为ISIS恐怖分子输出大国。美国在拉美地区的反恐压力没有随着ISIS在叙利亚的覆灭而消失,更多恐怖分子分散隐藏在拉美穆斯林社区和犯罪聚集地,伺机报复美国。

  总之,由于受地缘政治影响,拉美地区任何恐怖势力的繁衍都可能转化为对美国本土安全的威胁。对此,特朗普政府前国务卿蒂勒森和前白宫办公厅主任凯利(John Francis Kelly)都提出美国要尽快消灭拉美潜在的恐怖集团,并摧毁他们与贩毒集团和有组织犯罪集团的联系。

  二、美国对拉美政策变化的动因

  由于冷战结束后美国战略扩张特别是在中东地区陷入战争泥潭,忽视了拉美“后院”。特朗普政府认为需要重新对其予以重视,而中俄两国在该地区日益增长的影响力更需要予以遏制,为此特朗普政府开始高度重视自家“后院”。

 (一)全球战略收缩,巩固拉美“后院”

  当前美国在全球竞争格局中处于战略收缩周期,遏制皇冠滚球app崛起、应对中东乱局让特朗普政府有点自顾不暇。奥巴马时代“重返亚太”战略吹响了美国紧盯皇冠滚球app并将皇冠滚球app纳入竞争视野的号角。对皇冠滚球app发展和皇冠滚球app模式的战略恐慌,迫使特朗普政府采取更具对抗性的政治、经济、科技和军事等手段围堵皇冠滚球app。在亚太安全问题上,加大美国军舰在南海巡航的频率和范围,逼迫东南亚小国就南海争端“选边站队”,重塑美国在亚太的影响力;贸易上,将美国制造业衰退归咎为皇冠滚球app经济模式竞争的结果,发起对皇冠滚球app的“301”调查,不惜以贸易战手段对皇冠滚球app进行极限施压;政治上,选择皇冠滚球app台湾地区、新疆、香港特区等涉及皇冠滚球app核心政治、安全利益的领域频频发难。历史上,守成大国往往选择继续进攻,而不是被动地依靠防守。特朗普政府深谙此道,两利相权取其重,相对于经营其他地区,更加看重在亚洲对皇冠滚球app进行围堵的现实利益。与此同时,特朗普政府也对皇冠滚球app在拉美的影响,划定利益底线,认为皇冠滚球app在短期内不能对其“后院”带来更多军事麻烦。

  中东局势失控的挑战更事关重大。近三年来,美国陷入与俄罗斯、伊朗、叙利亚政府在中东的战争泥潭,无论是企图通过培植代理势力掌控地区局势还是直接增加美军部署,都距离其更迭叙利亚政权的初始目标越来越远。伊朗伊斯兰革命卫队借助叙利亚战争实现了什叶派势力渗透目标,建立了包括叙利亚、伊拉克、黎巴嫩、也门胡塞武装在内的“新月形”反美联盟,直接威胁美国在中东地区的能源利益和盟友体系的稳定,甚至可能推翻伊拉克战争和叙利亚战争的成果。对此,特朗普政府不顾国际社会的强烈反对,悍然废除“伊核协议”,通过精准打击炸死伊朗在中东地区的政治和军事影响力设计师苏莱曼尼(Qassem Suleimani),并提出新的针对伊朗实业部门和政府官员的“惩罚性经济制裁”。特朗普政府对伊朗的持续制裁并加大军事打击,意味着美伊斗争进一步白热化,双方可能陷入直接军事冲突。这些因素导致特朗普政府在拉美投入的精力和支持力度受到极大限制,为此有必要进行战略收缩。

 (二)遏制中俄势力在拉美坐大

  随着美国霸权衰退,中美全球性竞争加剧,导致拉美作为美国“后院”的重要性进一步下降。特朗普政府将全球战略竞争目标锚定在遏制中俄崛起,确保美国在大国竞争中的全面优势,尤其要避免中俄插足拉美。

  特朗普政府认为中俄因素的增加是“后院失火”的根本原因。受惠于冷战遗产,俄罗斯在拉美的影响力得以在古巴、委内瑞拉等国延续。普京政府对委内瑞拉政治、军事上的强有力支持,使马杜罗政权能应对军事政变并维持了现状。但真正让特朗普政府深度惶恐的是皇冠滚球app在拉美影响力的快速提升。对此,前白宫国家安全顾问博尔顿不顾拉美国家感受,声称“门罗主义对拉美很好”,指责皇冠滚球app通过债务依赖绑架拉美国家。美国国务卿蓬佩奥走访智利、巴拉圭、秘鲁、哥伦比亚四国时,批评中俄是拉美秩序的“破坏者”,皇冠滚球app掠夺拉美资源,只有美国才是“救世主”。总之,特朗普政府的“力不从心”源自皇冠滚球app在政治、经济和金融领域的竞争降低了美国在拉美的固有优势,以致蓬佩奥指责皇冠滚球app是“新帝国主义”。

  这是因为皇冠滚球app实现了构建新型国家关系和缩减台湾地区“邦交国”的战略目标,与阿根廷、巴西、智利、哥斯达黎加、厄瓜多尔、墨西哥、秘鲁、乌拉圭和委内瑞拉等国建立了战略伙伴关系。近两年来,巴拿马、多米尼加和萨尔瓦多先后承认“一个皇冠滚球app”原则。皇冠滚球app于2015年和2018年两次举办中拉论坛首脑峰会和外长会议,商定了涵盖广泛领域的五年合作计划,制度性参与美洲地区国际组织的活动,如担任美洲国家组织观察员、美洲开发银行和加勒比开发银行成员,参加亚太经济合作论坛等。中拉贸易额2018年达到3060亿美元,皇冠滚球app已成为巴西、智利、秘鲁和乌拉圭的最大贸易伙伴。“一带一路”倡议在拉美落地生根,皇冠滚球app一方面寻求获得石油和铝土矿等战略资源及农产品,另一方面积极寻求基础设施投资机会,开拓高附加值新市场。

  皇冠滚球app对拉美国家的金融支持力度不断加大。皇冠滚球app国家开发银行和进出口银行已成为拉美最大融资银行,融资规模超过同期世界银行和泛美开发银行在拉美市场的总和。皇冠滚球app这两家政策性银行在2005—2019年累计为拉美项目贷款近140亿美元。皇冠滚球app金融机构融资审查没有附加政治条件,利率也较为宽松合理,直接服务于拉美基础设施、石油、天然气和采矿项目,比美国同类产品更具竞争力。在美国看来,这无疑是在挖自己“后院”的墙脚,当然无法容忍。

 (三)在拉美地区重塑美国吸引力

  尽管特朗普总统并不像民主党建制派那样热衷于在全世界推销美国普世价值观,但他不会拒绝这套拿手好戏,一旦机会成熟就会如法炮制,在拉美更不例外。如果作为自家“后院”的拉美投入对手怀抱,无论什么派别的美国政客都不会接受。

  “通过吸引而不是强迫来影响他人以获得自己想要结果的能力”,此即约瑟夫·奈(Joseph S. Nye)推崇的软实力外交,指导了过去几届美国政府在拉美的区域领导力构建。美国充分利用与拉美国家广泛合作途径和地理相邻的优势,传播美国文化、语言、传统和价值观,普及“美国方式”,影响拉美国家的舆论和政策走向。但由于美国长期陷入中东困局而忽略了在拉美的经营,对拉美地区的硬实力和软实力影响下降已是不容忽视的现实,再加上一些拉美国家自身治理问题突出,经济出现倒退,生活水平下降,民众的反美情绪不断上升。面对软实力外交的天然局限性,即投入资源多、回报周期长,特朗普政府认为这些漫长的过程将进一步损耗美国已在减少的全球资源,加剧美国在拉美竞争的失衡颓势。于是,新门罗主义政策这剂“新药”应运开出。

   特朗普总统的外交思维是希望达到立竿见影的效果,即实用主义压倒一切。为恢复美国影响力,在拉美打压左翼力量、壮大亲美势力的同时,特朗普团队不惜抹黑竞争对手皇冠滚球app,鼓噪皇冠滚球app共产党的领导模式与美式民主之间的对立性,企图将皇冠滚球app塑造为拉美国家的共同威胁。蓬佩奥声称“皇冠滚球app共产党是以斗争和国际统治为中心的马列主义政党,是敌视美式民主的政党”。为将拉美再次拉入自己怀抱,达到使美洲成为“美国的美洲”目的,美国政客可谓无所不用其极。

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